財政部製定PPP“遊戲規則”，物有所值評價決定項目模式

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12月28日，財政部連續發布《PPP物有所值評價(jia) 指引（試行）》、《關(guan) 於(yu) 規範政府和社會(hui) 資本合作（PPP）綜合信息平台運行的通知》，以進一步推動 PPP項目，製定“遊戲規則”。有PPP人士表示，項目精細化管理邁出艱難一步！其中這個(ge) 文件相當重要的一點是：未納入PPP綜合信息平台項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預算安排支出責任。”為(wei) PPP進一步製定了遊行規則。

『PPP頭條』對此進行分別解讀。具體(ti) 而言，物有所值評價(jia) 指引，從(cong) 物有所值評價(jia) 準備、定性評價(jia) 、定量評價(jia) 、評價(jia) 報告和信息披露等方麵進行了明確，為(wei) 促進PPP物有所值評價(jia) 工作規範有序開展提供了頂層指導。

參與(yu) 意見修改的中國投資谘詢政府與(yu) 公共谘詢事業(ye) 部谘詢經理吳贇表示，《指引》的出台可以說是“千呼萬(wan) 喚始出來”。由於(yu) 物有所值評價(jia) 難度高，國內(nei) 缺乏必要的實踐經驗，因此《指引》成文的過程中，經過了多輪的征求意見和修訂，製定的周期較長，出台的時間較晚。

上海財政局外經處紀鑫華表示，“《指引》主要關(guan) 注PPP項目全生命周期整合程度、風險識別與(yu) 分配、績效導向與(yu) 鼓勵創新、潛在競爭(zheng) 程度、政府機構能力、可融資性等6項‘基本評價(jia) 指標’，這6項也是財政部目前推進PPP規範開展所主要關(guan) 注的重點方向。因此也被明確作為(wei) 評價(jia) 的‘必選動作’。”

為(wei) 平衡不同行業(ye) 和不同地區PPP項目開展和谘詢服務的實際情況，財政部設定了相關(guan) “補充評價(jia) 指標”作為(wei) 定性評價(jia) 的“自選動作”，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產(chan) 種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(ye) 示範性等。2套“動作”的指標權重分別為(wei) 80%和20%。

而對於(yu) 外界爭(zheng) 議較大的物有所值定量評價(jia) ，該《指引》也給出了計算的原則方法，將PPP項目全生命周期內(nei) 的股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值加總為(wei) PPP值（政府方淨成本現值），將參照項目的建設和運營維護淨成本、競爭(zheng) 性中立調整值和項目全部風險成本加總為(wei) PSC值（公共部門比較值）。前者小於(yu) 後者的，即為(wei) 通過定量評價(jia) 。

大嶽谘詢總經理金永祥：

物有所值評價(jia) （VFM）是決(jue) 定一個(ge) 項目采用傳(chuan) 統模式還是PPP模式的決(jue) 策工具，千呼萬(wan) 喚始出來將對規範PPP項目的運作起到重要支撐。在財政部提出物有所值之前，各地做PPP項目時都要用論證PPP是否可行的辦法進行決(jue) 策，這種辦法用這次財政部文件的說法可以稱之為(wei) 物有所值定性評價(jia) ，但不夠係統。財政部去年在有關(guan) 文件中提出物有所值概念後，各地都嚐試進行物有所值定性評價(jia) 和定量評價(jia) ，但采取的方法是基於(yu) 各自對物有所值的理解，因此評價(jia) 結果往往有很多爭(zheng) 議。

這次物有所值評價(jia) 指引的出台主要明確了兩(liang) 件事：第一，以定性評價(jia) 為(wei) 主，鼓勵進行定量評價(jia) ；第二，提出了定性評價(jia) 和定量評價(jia) 的方法。第一點符合我國的實際情況，定性評價(jia) 在現階段有現實意義(yi) ，為(wei) PPP決(jue) 策提供了係統性方法論，鼓勵做定量評價(jia) 的提法是一種折衷考慮也是可進可退的政策選擇，目前的定量評價(jia) 由於(yu) 自身的不完善在決(jue) 策中的真實作用不會(hui) 太大，但隨著不斷嚐試推進，可能會(hui) 逐步完善起來。定性和定量評價(jia) 方法的出台將有助於(yu) 統一PPP項目的評價(jia) 標準，盡管就具體(ti) 某個(ge) 項目而言，評價(jia) 結果還會(hui) 有一定誤差，但不同項目之間的橫向比較將更有說服力，這本身就很有價(jia) 值，是對PPP很有意義(yi) 的事情。

中國投資谘詢政府與(yu) 公共谘詢事業(ye) 部谘詢經理吳贇：

（1） 《PPP物有所值評價(jia) 指引（試行）》（以下簡稱“《指引》”）可以說是“千呼萬(wan) 喚始出來”，此前，財金113號文中提到PPP相關(guan) 配套政策文件僅(jin) 剩這部分內(nei) 容尚未成文，但由於(yu) 物有所值評價(jia) 就難度很高，牽涉內(nei) 容、信息、計算眾(zhong) 多，因此在頂層設計《指引》的過程中經過了多輪的征求意見和修訂。業(ye) 內(nei) 對此《指引》期許已就，關(guan) 注度很高。中國投資谘詢多為(wei) 專(zhuan) 家參與(yu) 了財政部發行此稿的多輪征求意見。我們(men) 發現在實際工作和編製VfM報告中遇到較多的實際問題，特別是缺少綱領性的政策指路。如今有了頂層的指引文件，解決(jue) 了諸多困惑，也為(wei) 未來PPP項目的發展指明了方向，定是極好的。和前期多輪發布的征求意見稿相比，此次見到《指引》的最終發文版主要有以下幾個(ge) 特點。

（2） 首先，在立足國內(nei) 實際，並充分借鑒國際經驗的基礎上，明確國內(nei) 物有所值評價(jia) 的定義(yi) （Value for Money,VfM）、用途及使用方法。提出物有所值評價(jia) 為(wei) PPP項目評價(jia) 服務的兩(liang) 種具體(ti) 操作方式：定性分析和定量分析。且細化了操作的具體(ti) 要求，例如定性評價(jia) 應包括定性評價(jia) 程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。有助於(yu) 實際統一標準、便於(yu) 各項目評價(jia) 工作的開展、並得出合理有效的評價(jia) 結果。

（3） 明確了物有所值評價(jia) 的前置手續和必備材料。我們(men) 在項目材料的過程常常會(hui) 遇到“巧婦難為(wei) 無米之炊”的事兒(er) 。例如由於(yu) 項目條件不成熟或前期內(nei) 容不明晰（如工程信息），難以獲取必要的項目信息和相關(guan) 數據，對於(yu) 項目物有所值的定量分析、甚至是定性分析操作造成阻礙，難以落實。《指引》明確提出“物有所值評價(jia) 資料主要包括：（初步）實施方案、項目產(chan) 出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產(chan) 的曆史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等。”必要且確定的前置條件，有利於(yu) VFM報告的結論的準確性，降低誤差。同時，這些材料也將會(hui) 作為(wei) 項目物有所值報告的附件一並提交存檔。

（4） 《指引》明確了物有所值定性評價(jia) 和定量評價(jia) 的具體(ti) 評價(jia) 內(nei) 容。提供了各行業(ye) 項目測評時的重要依據。如定性評價(jia) 從(cong) 六個(ge) 重要的方麵展開：全生命周期整合程度、風險識別與(yu) 分配、績效導向與(yu) 鼓勵創新、潛在競爭(zheng) 程度、政府機構能力、可融資性等，且各項目可以根據項目的特性和實際情況進行擴展，具體(ti) 評價(jia) 體(ti) 係及評分標準皆在附件中予以充分說明。

（5） 此稿《指引》另一個(ge) 項目的特征是：物有所值的定量分析簡化了較多原來較為(wei) 複雜的計算過程，並有效的與(yu) 原《政府和社會(hui) 資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）進行銜接，提高了政策的延續性和一致性。且將PPP項目的物有所值工作和PPP綜合信息平台有機結合，《指引》提出物有所值評價(jia) 文件在報省級財政部門備案後，將報告電子版上傳(chuan) PPP綜合信息平台，要求必要的信息披露，提高各項目評價(jia) 報告的及時性和透明度，報告的各細節內(nei) 容在全生命周期內(nei) 都供社會(hui) 提供監督。這對編製報告的專(zhuan) 業(ye) 程度提出不小的要求。

（6） 再有，《指引》的發布統一國內(nei) 對PPP項目評價(jia) 的標準，降低了政府尋求合適投資過程中難度，有利於(yu) 政府更好的判斷自身項目的價(jia) 值。但我們(men) 認為(wei) 更大的意義(yi) 還在於(yu) 社會(hui) 投資人、監督機構等主體(ti) 能夠通過閱讀和審視充分披露且標準嚴(yan) 格的物有所值報告，對項目有準確且全麵的判斷，有利於(yu) 更好的對接各方需求，更重要的降低和控製PPP項目宏觀風險。

（7） 最後，《指引》在文首處也指出“由於(yu) 實踐中缺乏充足的數據積累，難以形成成熟的計量模型，物有所值定量評價(jia) 處於(yu) 探索階段，各地應當依據客觀需要，因地製宜地開展物有所值評價(jia) 工作。”這為(wei) 我國在進一步開展PPP項目，使得物有所值評價(jia) 在此過程中發揮的重要作用，並進一步完善和合理化《指引》預留了空間。

上海財政局外經處紀鑫華：

作為(wei) PPP模式機製優(you) 勢的集中體(ti) 現，以及是否采用PPP模式的判斷標準，“物有所值”評價(jia) 得到各國的普遍認可，其理念的推廣對於(yu) 我國PPP模式規範的發展意義(yi) 重大。也正由於(yu) 此，麵對外界提出的物有所值定性評價(jia) 容易流於(yu) 形式、定量評價(jia) 缺乏數據基礎、甚至全麵否定物有所值實踐價(jia) 值等一係列質疑，財政部經反複修訂完善推出了《PPP物有所值評價(jia) 指引（試行）》（財金【2015】167號），從(cong) 客觀實際出發，穩妥地推進各級政府因地製宜實施物有所值評價(jia) 。

在目前缺乏必要數據積累的狀況下，指引明確現階段物有所值評價(jia) 以定性為(wei) 主，並鼓勵開展定量評價(jia) 。筆者認為(wei) ，立足於(yu) 現階段客觀實際，以定性評價(jia) 為(wei) 抓手推進物有所值評價(jia) ，既能鼓勵各地結合實際推進、避免盲目開展無數據支撐的定量測算，更能逐步培養(yang) 各相關(guan) 方的物有所值理念、為(wei) 日後以大數據積累為(wei) 支撐的定量評價(jia) 邁出堅實的第一步。

定性評價(jia) 主要關(guan) 注PPP項目全生命周期整合程度、風險識別與(yu) 分配、績效導向與(yu) 鼓勵創新、潛在競爭(zheng) 程度、政府機構能力、可融資性等六項“基本評價(jia) 指標”，筆者認為(wei) 這六項是財政部目前推進PPP規範開展所主要關(guan) 注的重點方向，也是財政部相關(guan) 政策的著力點，因此可視為(wei) 評價(jia) 的“必選動作”。同時，為(wei) 平衡不同行業(ye) 和不同地區PPP項目開展和谘詢服務的實際情況，財政部也設定了相關(guan) “補充評價(jia) 指標”作為(wei) 定性評價(jia) 的“自選動作”，包括項目規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產(chan) 種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(ye) 示範性等。兩(liang) 套“動作”的指標權重分別為(wei) 80%和20%，由財政、資產(chan) 評估、會(hui) 計、金融等經濟方麵專(zhuan) 家，以及行業(ye) 、工程技術、項目管理和法律方麵專(zhuan) 家組成專(zhuan) 家組進行打分。

對於(yu) 外界爭(zheng) 議較大的物有所值定量評價(jia) ，該指引也給出了計算原則方法，將PPP項目全生命周期內(nei) 的股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值加總為(wei) PPP值（政府方淨成本現值），將參照項目的建設和運營維護淨成本、競爭(zheng) 性中立調整值和項目全部風險成本加總為(wei) PSC值（公共部門比較值）。前者小於(yu) 後者的，即為(wei) 通過定量評價(jia) 。雖然說現階段不一定能準確測算項目PPP和PSC值，但財政部指出了定量評價(jia) 的積極意義(yi) ，可將其作為(wei) 項目全生命周期內(nei) 風險分配、成本測算和數據收集的重要手段，以及項目決(jue) 策和績效評價(jia) 的參考依據。

由於(yu) 目前開展定量評價(jia) 的現實障礙，指引中也明確，項目本級財政部門可會(hui) 同行業(ye) 主管部門，決(jue) 定是否開展定量評價(jia) 和評價(jia) 辦法、以及定量評價(jia) 是否作用采用PPP模式的決(jue) 策依據，在此基礎上統籌定性和定量評價(jia) 結論，決(jue) 定項目是否通過物有所值評價(jia) 。