中共中央 國務院印發《生態文明體製改革總體方案》

新華網北京9月21日電　近日，中共中央、國務院印發了《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》，並發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》主要內(nei) 容如下。

為(wei) 加快建立係統完整的生態文明製度體(ti) 係，加快推進生態文明建設，增強生態文明體(ti) 製改革的係統性、整體(ti) 性、協同性，製定本方案。

一、生態文明體(ti) 製改革的總體(ti) 要求

（一）生態文明體(ti) 製改革的指導思想。全麵貫徹黨(dang) 的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(hui) 精神，以鄧小平理論、“三個(ge) 代表”重要思想、科學發展觀為(wei) 指導，深入貫徹落實習(xi) 近平總書(shu) 記係列重要講話精神，按照黨(dang) 中央、國務院決(jue) 策部署，堅持節約資源和保護環境基本國策，堅持節約優(you) 先、保護優(you) 先、自然恢複為(wei) 主方針，立足我國社會(hui) 主義(yi) 初級階段的基本國情和新的階段性特征，以建設美麗(li) 中國為(wei) 目標，以正確處理人與(yu) 自然關(guan) 係為(wei) 核心，以解決(jue) 生態環境領域突出問題為(wei) 導向，保障國家生態安全，改善環境質量，提高資源利用效率，推動形成人與(yu) 自然和諧發展的現代化建設新格局。

（二）生態文明體(ti) 製改革的理念

樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，生態文明建設不僅(jin) 影響經濟持續健康發展，也關(guan) 係政治和社會(hui) 建設，必須放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會(hui) 建設各方麵和全過程。

樹立發展和保護相統一的理念，堅持發展是硬道理的戰略思想，發展必須是綠色發展、循環發展、低碳發展，平衡好發展和保護的關(guan) 係，按照主體(ti) 功能定位控製開發強度，調整空間結構，給子孫後代留下天藍、地綠、水淨的美好家園，實現發展與(yu) 保護的內(nei) 在統一、相互促進。

樹立綠水青山就是金山銀山的理念，清新空氣、清潔水源、美麗(li) 山川、肥沃土地、生物多樣性是人類生存必需的生態環境，堅持發展是第一要務，必須保護森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態。

樹立自然價(jia) 值和自然資本的理念，自然生態是有價(jia) 值的，保護自然就是增值自然價(jia) 值和自然資本的過程，就是保護和發展生產(chan) 力，就應得到合理回報和經濟補償(chang) 。

樹立空間均衡的理念，把握人口、經濟、資源環境的平衡點推動發展，人口規模、產(chan) 業(ye) 結構、增長速度不能超出當地水土資源承載能力和環境容量。

樹立山水林田湖是一個(ge) 生命共同體(ti) 的理念，按照生態係統的整體(ti) 性、係統性及其內(nei) 在規律，統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下遊，進行整體(ti) 保護、係統修複、綜合治理，增強生態係統循環能力，維護生態平衡。

（三）生態文明體(ti) 製改革的原則

堅持正確改革方向，健全市場機製，更好發揮政府的主導和監管作用，發揮企業(ye) 的積極性和自我約束作用，發揮社會(hui) 組織和公眾(zhong) 的參與(yu) 和監督作用。

堅持自然資源資產(chan) 的公有性質，創新產(chan) 權製度，落實所有權，區分自然資源資產(chan) 所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體(ti) 人民分享全民所有自然資源資產(chan) 收益。

堅持城鄉(xiang) 環境治理體(ti) 係統一，繼續加強城市環境保護和工業(ye) 汙染防治，加大生態環境保護工作對農(nong) 村地區的覆蓋，建立健全農(nong) 村環境治理體(ti) 製機製，加大對農(nong) 村汙染防治設施建設和資金投入力度。

堅持激勵和約束並舉(ju) ，既要形成支持綠色發展、循環發展、低碳發展的利益導向機製，又要堅持源頭嚴(yan) 防、過程嚴(yan) 管、損害嚴(yan) 懲、責任追究，形成對各類市場主體(ti) 的有效約束，逐步實現市場化、法治化、製度化。

堅持主動作為(wei) 和國際合作相結合，加強生態環境保護是我們(men) 的自覺行為(wei) ，同時要深化國際交流和務實合作，充分借鑒國際上的先進技術和體(ti) 製機製建設有益經驗，積極參與(yu) 全球環境治理，承擔並履行好同發展中大國相適應的國際責任。

堅持鼓勵試點先行和整體(ti) 協調推進相結合，在黨(dang) 中央、國務院統一部署下，先易後難、分步推進，成熟一項推出一項。支持各地區根據本方案確定的基本方向，因地製宜，大膽探索、大膽試驗。

（四）生態文明體(ti) 製改革的目標。到2020年，構建起由自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度、國土空間開發保護製度、空間規劃體(ti) 係、資源總量管理和全麵節約製度、資源有償(chang) 使用和生態補償(chang) 製度、環境治理體(ti) 係、環境治理和生態保護市場體(ti) 係、生態文明績效評價(jia) 考核和責任追究製度等八項製度構成的產(chan) 權清晰、多元參與(yu) 、激勵約束並重、係統完整的生態文明製度體(ti) 係，推進生態文明領域國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，努力走向社會(hui) 主義(yi) 生態文明新時代。

構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度，著力解決(jue) 自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題。

構建以空間規劃為(wei) 基礎、以用途管製為(wei) 主要手段的國土空間開發保護製度，著力解決(jue) 因無序開發、過度開發、分散開發導致的優(you) 質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境汙染等問題。

構建以空間治理和空間結構優(you) 化為(wei) 主要內(nei) 容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體(ti) 係，著力解決(jue) 空間性規劃重疊衝(chong) 突、部門職責交叉重複、地方規劃朝令夕改等問題。

構建覆蓋全麵、科學規範、管理嚴(yan) 格的資源總量管理和全麵節約製度，著力解決(jue) 資源使用浪費嚴(yan) 重、利用效率不高等問題。

構建反映市場供求和資源稀缺程度、體(ti) 現自然價(jia) 值和代際補償(chang) 的資源有償(chang) 使用和生態補償(chang) 製度，著力解決(jue) 自然資源及其產(chan) 品價(jia) 格偏低、生產(chan) 開發成本低於(yu) 社會(hui) 成本、保護生態得不到合理回報等問題。

構建以改善環境質量為(wei) 導向，監管統一、執法嚴(yan) 明、多方參與(yu) 的環境治理體(ti) 係，著力解決(jue) 汙染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低等問題。

構建更多運用經濟杠杆進行環境治理和生態保護的市場體(ti) 係，著力解決(jue) 市場主體(ti) 和市場體(ti) 係發育滯後、社會(hui) 參與(yu) 度不高等問題。

構建充分反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明績效評價(jia) 考核和責任追究製度，著力解決(jue) 發展績效評價(jia) 不全麵、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。

二、健全自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度

（五）建立統一的確權登記係統。堅持資源公有、物權法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chan) 的產(chan) 權主體(ti) 。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等所有自然生態空間統一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體(ti) 所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體(ti) 所有者的邊界。推進確權登記法治化。

（六）建立權責明確的自然資源產(chan) 權體(ti) 係。製定權利清單，明確各類自然資源產(chan) 權主體(ti) 權利。處理好所有權與(yu) 使用權的關(guan) 係，創新自然資源全民所有權和集體(ti) 所有權的實現形式，除生態功能重要的外，可推動所有權和使用權相分離，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關(guan) 係和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。明確國有農(nong) 場、林場和牧場土地所有者與(yu) 使用者權能。全麵建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chan) 的有償(chang) 出讓製度，嚴(yan) 禁無償(chang) 或低價(jia) 出讓。統籌規劃，加強自然資源資產(chan) 交易平台建設。

（七）健全國家自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製。按照所有者和監管者分開和一件事情由一個(ge) 部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chan) 所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘塗等各類自然資源統一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等。

（八）探索建立分級行使所有權的體(ti) 製。對全民所有的自然資源資產(chan) ，按照不同資源種類和在生態、經濟、國防等方麵的重要程度，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體(ti) 製，實現效率和公平相統一。分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間範圍。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chan) 資源、重點國有林區、大江大河大湖和跨境河流、生態功能重要的濕地草原、海域灘塗、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權。

（九）開展水流和濕地產(chan) 權確權試點。探索建立水權製度，開展水域、岸線等水生態空間確權試點，遵循水生態係統性、整體(ti) 性原則，分清水資源所有權、使用權及使用量。在甘肅、寧夏等地開展濕地產(chan) 權確權試點。

三、建立國土空間開發保護製度

（十）完善主體(ti) 功能區製度。統籌國家和省級主體(ti) 功能區規劃，健全基於(yu) 主體(ti) 功能區的區域政策，根據城市化地區、農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區、重點生態功能區的不同定位，加快調整完善財政、產(chan) 業(ye) 、投資、人口流動、建設用地、資源開發、環境保護等政策。

（十一）健全國土空間用途管製製度。簡化自上而下的用地指標控製體(ti) 係，調整按行政區和用地基數分配指標的做法。將開發強度指標分解到各縣級行政區，作為(wei) 約束性指標，控製建設用地總量。將用途管製擴大到所有自然生態空間，劃定並嚴(yan) 守生態紅線，嚴(yan) 禁任意改變用途，防止不合理開發建設活動對生態紅線的破壞。完善覆蓋全部國土空間的監測係統，動態監測國土空間變化。

（十二）建立國家公園體(ti) 製。加強對重要生態係統的保護和永續利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產(chan) 、地質公園、森林公園等的體(ti) 製，對上述保護地進行功能重組，合理界定國家公園範圍。國家公園實行更嚴(yan) 格保護，除不損害生態係統的原住民生活生產(chan) 設施改造和自然觀光科研教育旅遊外，禁止其他開發建設，保護自然生態和自然文化遺產(chan) 原真性、完整性。加強對國家公園試點的指導，在試點基礎上研究製定建立國家公園體(ti) 製總體(ti) 方案。構建保護珍稀野生動植物的長效機製。

（十三）完善自然資源監管體(ti) 製。將分散在各部門的有關(guan) 用途管製職責，逐步統一到一個(ge) 部門，統一行使所有國土空間的用途管製職責。

四、建立空間規劃體(ti) 係

（十四）編製空間規劃。整合目前各部門分頭編製的各類空間性規劃，編製統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。空間規劃分為(wei) 國家、省、市縣（設區的市空間規劃範圍為(wei) 市轄區）三級。研究建立統一規範的空間規劃編製機製。鼓勵開展省級空間規劃試點。編製京津冀空間規劃。

（十五）推進市縣“多規合一”。支持市縣推進“多規合一”，統一編製市縣空間規劃，逐步形成一個(ge) 市縣一個(ge) 規劃、一張藍圖。市縣空間規劃要統一土地分類標準，根據主體(ti) 功能定位和省級空間規劃要求，劃定生產(chan) 空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業(ye) 區、農(nong) 村居民點等的開發邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統籌規劃。加強對市縣“多規合一”試點的指導，研究製定市縣空間規劃編製指引和技術規範，形成可複製、能推廣的經驗。

（十六）創新市縣空間規劃編製方法。探索規範化的市縣空間規劃編製程序，擴大社會(hui) 參與(yu) ，增強規劃的科學性和透明度。鼓勵試點地區進行規劃編製部門整合，由一個(ge) 部門負責市縣空間規劃的編製，可成立由專(zhuan) 業(ye) 人員和有關(guan) 方麵代表組成的規劃評議委員會(hui) 。規劃編製前應當進行資源環境承載能力評價(jia) ，以評價(jia) 結果作為(wei) 規劃的基本依據。規劃編製過程中應當廣泛征求各方麵意見，全文公布規劃草案，充分聽取當地居民意見。規劃經評議委員會(hui) 論證通過後，由當地人民代表大會(hui) 審議通過，並報上級政府部門備案。規劃成果應當包括規劃文本和較高精度的規劃圖，並在網絡和其他本地媒體(ti) 公布。鼓勵當地居民對規劃執行進行監督，對違反規劃的開發建設行為(wei) 進行舉(ju) 報。當地人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 定期聽取空間規劃執行情況報告，對當地政府違反規劃行為(wei) 進行問責。

五、完善資源總量管理和全麵節約製度

（十七）完善最嚴(yan) 格的耕地保護製度和土地節約集約利用製度。完善基本農(nong) 田保護製度，劃定永久基本農(nong) 田紅線，按照麵積不減少、質量不下降、用途不改變的要求，將基本農(nong) 田落地到戶、上圖入庫，實行嚴(yan) 格保護，除法律規定的國家重點建設項目選址確實無法避讓外，其他任何建設不得占用。加強耕地質量等級評定與(yu) 監測，強化耕地質量保護與(yu) 提升建設。完善耕地占補平衡製度，對新增建設用地占用耕地規模實行總量控製，嚴(yan) 格實行耕地占一補一、先補後占、占優(you) 補優(you) 。實施建設用地總量控製和減量化管理，建立節約集約用地激勵和約束機製，調整結構，盤活存量，合理安排土地利用年度計劃。

（十八）完善最嚴(yan) 格的水資源管理製度。按照節水優(you) 先、空間均衡、係統治理、兩(liang) 手發力的方針，健全用水總量控製製度，保障水安全。加快製定主要江河流域水量分配方案，加強省級統籌，完善省市縣三級取用水總量控製指標體(ti) 係。建立健全節約集約用水機製，促進水資源使用結構調整和優(you) 化配置。完善規劃和建設項目水資源論證製度。主要運用價(jia) 格和稅收手段，逐步建立農(nong) 業(ye) 灌溉用水量控製和定額管理、高耗水工業(ye) 企業(ye) 計劃用水和定額管理製度。在嚴(yan) 重缺水地區建立用水定額準入門檻，嚴(yan) 格控製高耗水項目建設。加強水產(chan) 品產(chan) 地保護和環境修複，控製水產(chan) 養(yang) 殖，構建水生動植物保護機製。完善水功能區監督管理，建立促進非常規水源利用製度。

（十九）建立能源消費總量管理和節約製度。堅持節約優(you) 先，強化能耗強度控製，健全節能目標責任製和獎勵製。進一步完善能源統計製度。健全重點用能單位節能管理製度，探索實行節能自願承諾機製。完善節能標準體(ti) 係，及時更新用能產(chan) 品能效、高耗能行業(ye) 能耗限額、建築物能效等標準。合理確定全國能源消費總量目標，並分解落實到省級行政區和重點用能單位。健全節能低碳產(chan) 品和技術裝備推廣機製，定期發布技術目錄。強化節能評估審查和節能監察。加強對可再生能源發展的扶持，逐步取消對化石能源的普遍性補貼。逐步建立全國碳排放總量控製製度和分解落實機製，建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機製，加強應對氣候變化國際合作。

（二十）建立天然林保護製度。將所有天然林納入保護範圍。建立國家用材林儲(chu) 備製度。逐步推進國有林區政企分開，完善以購買(mai) 服務為(wei) 主的國有林場公益林管護機製。完善集體(ti) 林權製度，穩定承包權，拓展經營權能，健全林權抵押貸款和流轉製度。

（二十一）建立草原保護製度。穩定和完善草原承包經營製度，實現草原承包地塊、麵積、合同、證書(shu) “四到戶”，規範草原經營權流轉。實行基本草原保護製度，確保基本草原麵積不減少、質量不下降、用途不改變。健全草原生態保護補獎機製，實施禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡等製度。加強對草原征用使用審核審批的監管，嚴(yan) 格控製草原非牧使用。

（二十二）建立濕地保護製度。將所有濕地納入保護範圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區。確定各類濕地功能，規範保護利用行為(wei) ，建立濕地生態修複機製。

（二十三）建立沙化土地封禁保護製度。將暫不具備治理條件的連片沙化土地劃為(wei) 沙化土地封禁保護區。建立嚴(yan) 格保護製度，加強封禁和管護基礎設施建設，加強沙化土地治理，增加植被，合理發展沙產(chan) 業(ye) ，完善以購買(mai) 服務為(wei) 主的管護機製，探索開發與(yu) 治理結合新機製。

（二十四）健全海洋資源開發保護製度。實施海洋主體(ti) 功能區製度，確定近海海域海島主體(ti) 功能，引導、控製和規範各類用海用島行為(wei) 。實行圍填海總量控製製度，對圍填海麵積實行約束性指標管理。建立自然岸線保有率控製製度。完善海洋漁業(ye) 資源總量管理製度，嚴(yan) 格執行休漁禁漁製度，推行近海捕撈限額管理，控製近海和灘塗養(yang) 殖規模。健全海洋督察製度。

（二十五）健全礦產(chan) 資源開發利用管理製度。建立礦產(chan) 資源開發利用水平調查評估製度，加強礦產(chan) 資源查明登記和有償(chang) 計時占用登記管理。建立礦產(chan) 資源集約開發機製，提高礦區企業(ye) 集中度，鼓勵規模化開發。完善重要礦產(chan) 資源開采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國家標準。健全鼓勵提高礦產(chan) 資源利用水平的經濟政策。建立礦山企業(ye) 高效和綜合利用信息公示製度，建立礦業(ye) 權人“黑名單”製度。完善重要礦產(chan) 資源回收利用的產(chan) 業(ye) 化扶持機製。完善礦山地質環境保護和土地複墾製度。

（二十六）完善資源循環利用製度。建立健全資源產(chan) 出率統計體(ti) 係。實行生產(chan) 者責任延伸製度，推動生產(chan) 者落實廢棄產(chan) 品回收處理等責任。建立種養(yang) 業(ye) 廢棄物資源化利用製度，實現種養(yang) 業(ye) 有機結合、循環發展。加快建立垃圾強製分類製度。製定再生資源回收目錄，對複合包裝物、電池、農(nong) 膜等低值廢棄物實行強製回收。加快製定資源分類回收利用標準。建立資源再生產(chan) 品和原料推廣使用製度，相關(guan) 原材料消耗企業(ye) 要使用一定比例的資源再生產(chan) 品。完善限製一次性用品使用製度。落實並完善資源綜合利用和促進循環經濟發展的稅收政策。製定循環經濟技術目錄，實行政府優(you) 先采購、貸款貼息等政策。

六、健全資源有償(chang) 使用和生態補償(chang) 製度

（二十七）加快自然資源及其產(chan) 品價(jia) 格改革。按照成本、收益相統一的原則，充分考慮社會(hui) 可承受能力，建立自然資源開發使用成本評估機製，將資源所有者權益和生態環境損害等納入自然資源及其產(chan) 品價(jia) 格形成機製。加強對自然壟斷環節的價(jia) 格監管，建立定價(jia) 成本監審製度和價(jia) 格調整機製，完善價(jia) 格決(jue) 策程序和信息公開製度。推進農(nong) 業(ye) 水價(jia) 綜合改革，全麵實行非居民用水超計劃、超定額累進加價(jia) 製度，全麵推行城鎮居民用水階梯價(jia) 格製度。

（二十八）完善土地有償(chang) 使用製度。擴大國有土地有償(chang) 使用範圍，擴大招拍掛出讓比例，減少非公益性用地劃撥，國有土地出讓收支納入預算管理。改革完善工業(ye) 用地供應方式，探索實行彈性出讓年限以及長期租賃、先租後讓、租讓結合供應。完善地價(jia) 形成機製和評估製度，健全土地等級價(jia) 體(ti) 係，理順與(yu) 土地相關(guan) 的出讓金、租金和稅費關(guan) 係。建立有效調節工業(ye) 用地和居住用地合理比價(jia) 機製，提高工業(ye) 用地出讓地價(jia) 水平，降低工業(ye) 用地比例。探索通過土地承包經營、出租等方式，健全國有農(nong) 用地有償(chang) 使用製度。

（二十九）完善礦產(chan) 資源有償(chang) 使用製度。完善礦業(ye) 權出讓製度，建立符合市場經濟要求和礦業(ye) 規律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實行市場化出讓，國有礦產(chan) 資源出讓收支納入預算管理。理清有償(chang) 取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產(chan) 權關(guan) 係，研究建立礦產(chan) 資源國家權益金製度。調整探礦權采礦權使用費標準、礦產(chan) 資源最低勘查投入標準。推進實現全國統一的礦業(ye) 權交易平台建設，加大礦業(ye) 權出讓轉讓信息公開力度。

（三十）完善海域海島有償(chang) 使用製度。建立海域、無居民海島使用金征收標準調整機製。建立健全海域、無居民海島使用權招拍掛出讓製度。

（三十一）加快資源環境稅費改革。理順自然資源及其產(chan) 品稅費關(guan) 係，明確各自功能，合理確定稅收調控範圍。加快推進資源稅從(cong) 價(jia) 計征改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間，在華北部分地區開展地下水征收資源稅改革試點。加快推進環境保護稅立法。

（三十二）完善生態補償(chang) 機製。探索建立多元化補償(chang) 機製，逐步增加對重點生態功能區轉移支付，完善生態保護成效與(yu) 資金分配掛鉤的激勵約束機製。製定橫向生態補償(chang) 機製辦法，以地方補償(chang) 為(wei) 主，中央財政給予支持。鼓勵各地區開展生態補償(chang) 試點，繼續推進新安江水環境補償(chang) 試點，推動在京津冀水源涵養(yang) 區、廣西廣東(dong) 九洲江、福建廣東(dong) 汀江－韓江等開展跨地區生態補償(chang) 試點，在長江流域水環境敏感地區探索開展流域生態補償(chang) 試點。

（三十三）完善生態保護修複資金使用機製。按照山水林田湖係統治理的要求，完善相關(guan) 資金使用管理辦法，整合現有政策和渠道，在深入推進國土江河綜合整治的同時，更多用於(yu) 青藏高原生態屏障、黃土高原－川滇生態屏障、東(dong) 北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等國家生態安全屏障的保護修複。

（三十四）建立耕地草原河湖休養(yang) 生息製度。編製耕地、草原、河湖休養(yang) 生息規劃，調整嚴(yan) 重汙染和地下水嚴(yan) 重超采地區的耕地用途，逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態的陡坡地退出基本農(nong) 田。建立鞏固退耕還林還草、退牧還草成果長效機製。開展退田還湖還濕試點，推進長株潭地區土壤重金屬汙染修複試點、華北地區地下水超采綜合治理試點。

七、建立健全環境治理體(ti) 係

（三十五）完善汙染物排放許可製。盡快在全國範圍建立統一公平、覆蓋所有固定汙染源的企業(ye) 排放許可製，依法核發排汙許可證，排汙者必須持證排汙，禁止無證排汙或不按許可證規定排汙。

（三十六）建立汙染防治區域聯動機製。完善京津冀、長三角、珠三角等重點區域大氣汙染防治聯防聯控協作機製，其他地方要結合地理特征、汙染程度、城市空間分布以及汙染物輸送規律，建立區域協作機製。在部分地區開展環境保護管理體(ti) 製創新試點，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法。開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點，構建各流域內(nei) 相關(guan) 省級涉水部門參加、多形式的流域水環境保護協作機製和風險預警防控體(ti) 係。建立陸海統籌的汙染防治機製和重點海域汙染物排海總量控製製度。完善突發環境事件應急機製，提高與(yu) 環境風險程度、汙染物種類等相匹配的突發環境事件應急處置能力。

（三十七）建立農(nong) 村環境治理體(ti) 製機製。建立以綠色生態為(wei) 導向的農(nong) 業(ye) 補貼製度，加快製定和完善相關(guan) 技術標準和規範，加快推進化肥、農(nong) 藥、農(nong) 膜減量化以及畜禽養(yang) 殖廢棄物資源化和無害化，鼓勵生產(chan) 使用可降解農(nong) 膜。完善農(nong) 作物秸稈綜合利用製度。健全化肥農(nong) 藥包裝物、農(nong) 膜回收貯運加工網絡。采取財政和村集體(ti) 補貼、住戶付費、社會(hui) 資本參與(yu) 的投入運營機製，加強農(nong) 村汙水和垃圾處理等環保設施建設。采取政府購買(mai) 服務等多種扶持措施，培育發展各種形式的農(nong) 業(ye) 麵源汙染治理、農(nong) 村汙水垃圾處理市場主體(ti) 。強化縣鄉(xiang) 兩(liang) 級政府的環境保護職責，加強環境監管能力建設。財政支農(nong) 資金的使用要統籌考慮增強農(nong) 業(ye) 綜合生產(chan) 能力和防治農(nong) 村汙染。

（三十八）健全環境信息公開製度。全麵推進大氣和水等環境信息公開、排汙單位環境信息公開、監管部門環境信息公開，健全建設項目環境影響評價(jia) 信息公開機製。健全環境新聞發言人製度。引導人民群眾(zhong) 樹立環保意識，完善公眾(zhong) 參與(yu) 製度，保障人民群眾(zhong) 依法有序行使環境監督權。建立環境保護網絡舉(ju) 報平台和舉(ju) 報製度，健全舉(ju) 報、聽證、輿論監督等製度。

（三十九）嚴(yan) 格實行生態環境損害賠償(chang) 製度。強化生產(chan) 者環境保護法律責任，大幅度提高違法成本。健全環境損害賠償(chang) 方麵的法律製度、評估方法和實施機製，對違反環保法律法規的，依法嚴(yan) 懲重罰；對造成生態環境損害的，以損害程度等因素依法確定賠償(chang) 額度；對造成嚴(yan) 重後果的，依法追究刑事責任。

（四十）完善環境保護管理製度。建立和完善嚴(yan) 格監管所有汙染物排放的環境保護管理製度，將分散在各部門的環境保護職責調整到一個(ge) 部門，逐步實行城鄉(xiang) 環境保護工作由一個(ge) 部門進行統一監管和行政執法的體(ti) 製。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體(ti) 製，充實執法隊伍，賦予環境執法強製執行的必要條件和手段。完善行政執法和環境司法的銜接機製。

八、健全環境治理和生態保護市場體(ti) 係

（四十一）培育環境治理和生態保護市場主體(ti) 。采取鼓勵發展節能環保產(chan) 業(ye) 的體(ti) 製機製和政策措施。廢止妨礙形成全國統一市場和公平競爭(zheng) 的規定和做法，鼓勵各類投資進入環保市場。能由政府和社會(hui) 資本合作開展的環境治理和生態保護事務，都可以吸引社會(hui) 資本參與(yu) 建設和運營。通過政府購買(mai) 服務等方式，加大對環境汙染第三方治理的支持力度。加快推進汙水垃圾處理設施運營管理單位向獨立核算、自主經營的企業(ye) 轉變。組建或改組設立國有資本投資運營公司，推動國有資本加大對環境治理和生態保護等方麵的投入。支持生態環境保護領域國有企業(ye) 實行混合所有製改革。

（四十二）推行用能權和碳排放權交易製度。結合重點用能單位節能行動和新建項目能評審查，開展項目節能量交易，並逐步改為(wei) 基於(yu) 能源消費總量管理下的用能權交易。建立用能權交易係統、測量與(yu) 核準體(ti) 係。推廣合同能源管理。深化碳排放權交易試點，逐步建立全國碳排放權交易市場，研究製定全國碳排放權交易總量設定與(yu) 配額分配方案。完善碳交易注冊(ce) 登記係統，建立碳排放權交易市場監管體(ti) 係。

（四十三）推行排汙權交易製度。在企業(ye) 排汙總量控製製度基礎上，盡快完善初始排汙權核定，擴大涵蓋的汙染物覆蓋麵。在現行以行政區為(wei) 單元層層分解機製基礎上，根據行業(ye) 先進排汙水平，逐步強化以企業(ye) 為(wei) 單元進行總量控製、通過排汙權交易獲得減排收益的機製。在重點流域和大氣汙染重點區域，合理推進跨行政區排汙權交易。擴大排汙權有償(chang) 使用和交易試點，將更多條件成熟地區納入試點。加強排汙權交易平台建設。製定排汙權核定、使用費收取使用和交易價(jia) 格等規定。

（四十四）推行水權交易製度。結合水生態補償(chang) 機製的建立健全，合理界定和分配水權，探索地區間、流域間、流域上下遊、行業(ye) 間、用水戶間等水權交易方式。研究製定水權交易管理辦法，明確可交易水權的範圍和類型、交易主體(ti) 和期限、交易價(jia) 格形成機製、交易平台運作規則等。開展水權交易平台建設。

（四十五）建立綠色金融體(ti) 係。推廣綠色信貸，研究采取財政貼息等方式加大扶持力度，鼓勵各類金融機構加大綠色信貸的發放力度，明確貸款人的盡職免責要求和環境保護法律責任。加強資本市場相關(guan) 製度建設，研究設立綠色股票指數和發展相關(guan) 投資產(chan) 品，研究銀行和企業(ye) 發行綠色債(zhai) 券，鼓勵對綠色信貸資產(chan) 實行證券化。支持設立各類綠色發展基金，實行市場化運作。建立上市公司環保信息強製性披露機製。完善對節能低碳、生態環保項目的各類擔保機製，加大風險補償(chang) 力度。在環境高風險領域建立環境汙染強製責任保險製度。建立綠色評級體(ti) 係以及公益性的環境成本核算和影響評估體(ti) 係。積極推動綠色金融領域各類國際合作。

（四十六）建立統一的綠色產(chan) 品體(ti) 係。將目前分頭設立的環保、節能、節水、循環、低碳、再生、有機等產(chan) 品統一整合為(wei) 綠色產(chan) 品，建立統一的綠色產(chan) 品標準、認證、標識等體(ti) 係。完善對綠色產(chan) 品研發生產(chan) 、運輸配送、購買(mai) 使用的財稅金融支持和政府采購等政策。

九、完善生態文明績效評價(jia) 考核和責任追究製度

（四十七）建立生態文明目標體(ti) 係。研究製定可操作、可視化的綠色發展指標體(ti) 係。製定生態文明建設目標評價(jia) 考核辦法，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會(hui) 發展評價(jia) 體(ti) 係。根據不同區域主體(ti) 功能定位，實行差異化績效評價(jia) 考核。

（四十八）建立資源環境承載能力監測預警機製。研究製定資源環境承載能力監測預警指標體(ti) 係和技術方法，建立資源環境監測預警數據庫和信息技術平台，定期編製資源環境承載能力監測預警報告，對資源消耗和環境容量超過或接近承載能力的地區，實行預警提醒和限製性措施。

（四十九）探索編製自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表。製定自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表編製指南，構建水資源、土地資源、森林資源等的資產(chan) 和負債(zhai) 核算方法，建立實物量核算賬戶，明確分類標準和統計規範，定期評估自然資源資產(chan) 變化狀況。在市縣層麵開展自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表編製試點，核算主要自然資源實物量賬戶並公布核算結果。

（五十）對領導幹部實行自然資源資產(chan) 離任審計。在編製自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表和合理考慮客觀自然因素基礎上，積極探索領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計的目標、內(nei) 容、方法和評價(jia) 指標體(ti) 係。以領導幹部任期內(nei) 轄區自然資源資產(chan) 變化狀況為(wei) 基礎，通過審計，客觀評價(jia) 領導幹部履行自然資源資產(chan) 管理責任情況，依法界定領導幹部應當承擔的責任，加強審計結果運用。在內(nei) 蒙古呼倫(lun) 貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陝西延安市開展自然資源資產(chan) 負債(zhai) 表編製試點和領導幹部自然資源資產(chan) 離任審計試點。

（五十一）建立生態環境損害責任終身追究製。實行地方黨(dang) 委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責製。以自然資源資產(chan) 離任審計結果和生態環境損害情況為(wei) 依據，明確對地方黨(dang) 委和政府領導班子主要負責人、有關(guan) 領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序。區分情節輕重，對造成生態環境損害的，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨(dang) 紀政紀處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任。對領導幹部離任後出現重大生態環境損害並認定其需要承擔責任的，實行終身追責。建立國家環境保護督察製度。

十、生態文明體(ti) 製改革的實施保障

（五十二）加強對生態文明體(ti) 製改革的領導。各地區各部門要認真學習(xi) 領會(hui) 中央關(guan) 於(yu) 生態文明建設和體(ti) 製改革的精神，深刻認識生態文明體(ti) 製改革的重大意義(yi) ，增強責任感、使命感、緊迫感，認真貫徹黨(dang) 中央、國務院決(jue) 策部署，確保本方案確定的各項改革任務加快落實。各有關(guan) 部門要按照本方案要求抓緊製定單項改革方案，明確責任主體(ti) 和時間進度，密切協調配合，形成改革合力。

（五十三）積極開展試點試驗。充分發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性，鼓勵各地區按照本方案的改革方向，從(cong) 本地實際出發，以解決(jue) 突出生態環境問題為(wei) 重點，發揮主動性，積極探索和推動生態文明體(ti) 製改革，其中需要法律授權的按法定程序辦理。將各部門自行開展的綜合性生態文明試點統一為(wei) 國家試點試驗，各部門要根據各自職責予以指導和推動。

（五十四）完善法律法規。製定完善自然資源資產(chan) 產(chan) 權、國土空間開發保護、國家公園、空間規劃、海洋、應對氣候變化、耕地質量保護、節水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排汙許可、生態環境損害賠償(chang) 等方麵的法律法規，為(wei) 生態文明體(ti) 製改革提供法治保障。

（五十五）加強輿論引導。麵向國內(nei) 外，加大生態文明建設和體(ti) 製改革宣傳(chuan) 力度，統籌安排、正確解讀生態文明各項製度的內(nei) 涵和改革方向，培育普及生態文化，提高生態文明意識，倡導綠色生活方式，形成崇尚生態文明、推進生態文明建設和體(ti) 製改革的良好氛圍。

（五十六）加強督促落實。中央全麵深化改革領導小組辦公室、經濟體(ti) 製和生態文明體(ti) 製改革專(zhuan) 項小組要加強統籌協調，對本方案落實情況進行跟蹤分析和督促檢查，正確解讀和及時解決(jue) 實施中遇到的問題，重大問題要及時向黨(dang) 中央、國務院請示報告。